江蘇省揚州市控煙志愿者在街頭用行為藝術的方式勸市民戒煙。 　　孟德龍攝(新華社發(fā))

多地立法嚴控 監(jiān)管仍存空白

城市控煙 難在哪里

從本月開始，又一個中國城市加入嚴格控煙“陣營”。11月1日，《西安市控制吸煙管理辦法》正式施行。該辦法規(guī)定，室內(nèi)公共場所、公共交通工具及部分公共場所的室外區(qū)域全面禁煙。

近年來，我國城市控煙的立法步伐加快，多地陸續(xù)修訂或出臺控煙政策，限制公共場所等區(qū)域的吸煙行為。盡管在立法層面舉措不斷升級，但在實施過程中，城市的“煙火”依然難以完全熄滅。如何彌補監(jiān)管空白、完善戒煙服務，考驗著城市管理者的智慧。

多城控煙 成效顯著

此次西安出臺的控煙辦法，除了明確對吸煙當事人施以處罰外，還對相關場所一方的管理者規(guī)定了勸阻義務。對不聽勸阻的吸煙者，要求其離開該場所;對不聽勸阻且不離開該場所的，應當固定相關證據(jù)并向有關行政管理部門舉報;對不聽勸阻并擾亂公共秩序的，向公安機關報案。

除了西安之外，杭州也在近期升級了城市控煙條例，從明年起，杭州公共場所控制吸煙將擴大到全市范圍。

事實上，城市控煙已不是新概念和新舉措。早在2003年，中國就簽署了《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》，要求所有的室內(nèi)公共場所和工作場所全面無煙。而“公共場所禁煙”也已納入我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和“健康中國2030”規(guī)劃綱要。目前，包括北京、上海、深圳、青島等在內(nèi)的約20個城市出臺了公共場所禁止吸煙的地方性法規(guī)，重慶、張家口等城市也將公共場所全面禁煙納入了立法計劃。

如今，營造無煙環(huán)境已成為社會期待。一方面，煙草對吸煙者有害，世界衛(wèi)生組織的報告顯示，煙草制品的使用與中風等心腦血管疾病之間存在重要關聯(lián)，是全球非傳染性疾病致死的主因之一。另一方面，二手煙暴露也給包括婦女、兒童在內(nèi)的人群造成傷害。研究顯示，即便設立吸煙室和通風系統(tǒng)等措施也無法減少二手煙暴露。

從已經(jīng)實施控煙法規(guī)的城市來看，公共場所禁煙成效顯著。2015年，北京市施行“史上最嚴控煙令”，在“帶頂”和“帶蓋”的室內(nèi)公共場所全面禁煙。據(jù)北京市健康促進工作委員會辦公室發(fā)布的消息顯示，控煙3年后，北京市成人吸煙率為22.3%，吸煙人群減少約20萬人。在場所方面，醫(yī)療機構、學校和賓館的禁煙率最高。

陜西省社會科學院政治與法律研究所所長郭興全認為，強制在公共場所禁煙，壓縮吸煙空間，能夠提高公眾對吸煙危害的認識，有益公眾健康，同時也是城市文明程度提升的新要求和重要指標。

監(jiān)管缺失 措施“打折”

雖然嚴格控煙落到了“紙面”，但要真正落到“嘴邊”、落實到監(jiān)管層面，依然任重道遠。

對于控煙、禁煙舉措，仍有不少煙民不以為意，不理解、不支持，在看不見的角落繼續(xù)“吞云吐霧”。目前，在很多控煙城市中，仍存在著吸煙難控、難禁的現(xiàn)象，車站、餐館包間等區(qū)域成為隱蔽的吸煙場所。北京市控煙協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，僅從去年11月到今年1月的3個月間，“無煙北京”微信公眾號就收到群眾對違法吸煙行為投訴舉報3920件，其中寫字樓占比達到43.4%。

監(jiān)管層面的缺失，是制約控煙效果的重要原因。有業(yè)內(nèi)人士指出，一些公共場所，尤其是娛樂場所和休閑服務場所，出于經(jīng)濟利益考慮，縱容場所內(nèi)的吸煙行為;相關執(zhí)法部門也存在職責不清、人員不足等問題。

此前，青島市相關部門在總結控煙5年來的工作時提出，控煙執(zhí)法存在多部門分頭監(jiān)管、“九龍治水”的問題，部分部門只有監(jiān)督管理權，沒有執(zhí)法權。雖然控煙成果可觀，但幾年來執(zhí)法部門對違法現(xiàn)象開出的罰單寥寥。

即便是“最嚴”的控煙法規(guī)，也存在妥協(xié)和“打折”現(xiàn)象。例如，西安的控煙辦法規(guī)定，對于違反規(guī)定在禁煙場所吸煙的吸煙者給予警告，并處10元罰款。對此，不少專家和民眾認為處罰標準偏低。此外，有的城市仍試圖給公共場所控煙留“口子”，允許娛樂場所、機關事業(yè)單位等區(qū)域設置吸煙室。

今年6月，被稱為“公共場所無煙訴訟第一案”的案件引發(fā)輿論關注。大學生小李在乘坐列車時遭遇吸煙區(qū)的二手煙，向多部門投訴無果后，將運營該趟列車的哈爾濱鐵路局訴至法院。最終法院判決要求在相關列車上拆除煙具，取消吸煙區(qū)。

中國控煙協(xié)會副會長支修益表示，雖然中國控煙履約取得了不少成績。但是要實現(xiàn)到2030年將15歲以上人群吸煙率降低到20%的目標，還需要各有關方面的共同努力。

協(xié)調(diào)執(zhí)法 創(chuàng)新管理

面對控煙監(jiān)管過程中的難題，各地也在進行探索。

杭州在最新的控煙條例中，改變了原本衛(wèi)生行政部門一家負責控煙監(jiān)管的模式，規(guī)定教育、文化、旅游、體育、交通運輸、公安機關等多部門在各自行業(yè)或者領域內(nèi)實施控制吸煙工作的監(jiān)督管理工作。目前，上海、深圳等地均采取多部門執(zhí)法，以解決執(zhí)法力量不足問題。

對此，有專家指出，控煙法規(guī)的實施離不開多部門聯(lián)合，但同樣需要一個協(xié)調(diào)機制，建立起執(zhí)法責任制，讓社會充分了解控煙執(zhí)法情況。

對于違法吸煙者的懲戒“升級”同樣是重要手段。北京市衛(wèi)計委日前表示，除了對被查處的單位和個人進行曝光外，還將把違法吸煙行為納入信用信息檔案，以達到聯(lián)合懲戒的目標。

此外，“新煙種”的出現(xiàn)給監(jiān)管帶來了更大的挑戰(zhàn)。

隨著控煙措施的加強，電子煙成為不少年輕煙民追捧的新選擇。不少業(yè)內(nèi)人士呼吁，電子煙完全符合煙草制品的特征，應盡快納入監(jiān)管范圍之內(nèi)。此前，香港宣布全面禁止電子煙的進口和銷售;深圳也提出，將擬定禁止電子煙的相關條款控煙條例;北京市衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督所表示，將加強電子煙危害及管理模式的研究，探索公共場所禁止使用電子煙的可行性，為電子煙的管理提供相關依據(jù)。

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